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蔣蘭香:環保督察應成為地方環保的抓手

日期: 2019-01-14
來源: 法制周報
作者:
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  2018年12月15日,由省委網信辦、湖南省洞庭湖生態經濟區建設領導小組辦公室指導,湖南省社科聯、湖南省文史研究館、中南林業科技大學、湖南紅網新媒體集團聯合主辦,安化縣委縣政府、湖南省省情研究會、湖南綠色發展研究院、湖南省社科院中國鄉村發展研究院、湖南農業大學鄉村振興戰略研究院等聯合承辦的第四屆綠色發展論壇,在益陽安化舉行。本文系中南林業科技大學社科處處長、教授蔣蘭香的論壇發言節選。

蔣蘭香:環保督察應成為地方環保的抓手

  中南林業科技大學社科處處長、教授蔣蘭香

  環保督察是黨和國家對破壞環境資源的違法企業、對不履行生態環境保護職責的地方政府及其責任人進行督促、問責、處理的一種環保監管制度。

  一、我國環保督察制度從“督企”到“督政”,目前“三駕馬車”并行

  (一)“督企”式環境環保督查

  我國環保督察制度最早以“督企”為公眾核心進行建構。1989年《環境保護法》頒布實施后,全國各地環保部門成立了負責環境執法與監督檢查的專門機構,2002年統一更名為“環境監察機構”。2008年底華北環境督查中心成立。至此,覆蓋31省(市、自治區)的六大區域督查中心全面組建。區域環保督查中心具有8項職責,概括起來主要是監督、查辦、協調、接訪等八個方面。區域環保督查中心屬于參公事業單位,是原國家環保總局的派出機構。生態環境執法局指導各環境保護督查中心環境監察執法相關業務工作。區域環保督查中心是國家環保總局環境監察局職能的延伸,部分職能與環境保護主管部門職能重疊,核心工作仍然是“督企”“查事”,重點檢查、督促污染企業遵守環境保護法律法規政策,遏制企業實施環境違法犯罪行為,通過“掛牌督辦”都方式強化監管力度和監督效力。

  (二)“督政”式環保綜合督查

  2014年開始,環保部門開始將環保督查的核心工作由“督企”轉為“督政”,督促地方政府履行環保主體職能。2014年12月,環境保護部印發了《綜合督查工作暫行辦法》(環發[2014]113號),強化政府對環境質量的主體責任,在全國開展以“督政”為核心的環保綜合督查。為了落實“督政”后的政府責任,環境保護部制定并發布了《環境保護部約談暫行辦法》(環發[2014]67號),擴大了原環保約談制度的適用范圍,使環保約談成為監督地方政府履行環保職責的主要舉措,取得了一定的成績。2017年,環保部六大區域督查中心升級為“督察局”,新增承擔中央環保督察相關工作職能,進一步強化“督政”工作。

  (三)“黨政同責”式中央環保督察制度

  為了強化環保監管的力度,著力解決生態環境污染問題,黨和國家經過審慎思考,在2016年又建立了專門的、十分嚴苛的中央環境保護督察制度。制度層面,早在2015年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳就聯合印發了《環境保護督察方案(試行)》,明確要建立環保督察機制。該方案公布后,我國中央層面建立了中央環保督察機制。自此,體現“一崗雙責”“黨政同責”的中央環保督察機制開始實施。2016年中央環保督察機制建立后,我國環保監管機制由“督企”“查事”為中心向既“督企”也“督政”的工作方式轉變。至今,中央環保督察已經進行了四批,開展了二批“回頭看”。

  二、中央環保督察帶著“鋼牙”披掛上陣,成效十分顯著

  中央環保督察組被稱為“環保欽差”,承擔國務院生態環境保護督察工作領導小組日常工作”職責。中央環保督察代表黨中央、國務院開展環保督察,“查督并舉,以督政為主”。

  中央環保督察突出“四個重點”原則:第一,盯住重點,即重點盯住中央高度關注、群眾反映強烈、社會影響惡劣三個方面的突出環境問題及其處理情況;第二,檢查重點,即重點檢查環境質量呈現惡化趨勢的區域流域及整治情況;第三,督察重點,即重點督察地方黨委和政府及有關部門環保不作為、亂作為的情況;第四,落實重點,即重點了解地方落實環境保護黨政同責和一崗雙責,以及嚴格責任追究等情況。中央環保督察的對象主要是各級黨委、政府、有關部門,以“督政”為重點,實現了對“黨政企”的全覆蓋。

  較之于區域環保督查,中央環保督察具有如下優勢:第一層級更高;第二,威懾力更強;第三,督察結果的制約力度更大。中央環保督察強調督察結果的運用,重大問題須向中央報告,督察結果向中央組織部移送移交,并被作為被督察對象領導班子和領導干部考核評價任免的重要依據,直接制約領導干部的位子和職務升降。此外還高度重視督察反饋,不定期組織“回頭看”活動,會帶著“鋼牙”對整改不力、馬虎應對的地方黨委、政府進行問責。

  中央環保督察制度實施以來取得了非常好的效果,已經成為我國環境保護的主要監督機制,有效解決了地方政府為了發展經濟而忽視環境保護的問題,有力地推進了我國環保事業,幫助環保督察逐步走向常態化和制度化。截至2018年10月,中央環保督察先后開展了四批督察,二批“回頭看”,可以說成績斐然,無論是辦結舉報問題、立案處罰、拘留人數、約談人數、問責人數,還是立案偵查案件數、罰款數都在不斷增長,各地環保機關對涉嫌環境犯罪案件的移送數量也不斷增加,中央生態環保督察的威力凸顯。原來一些省份持觀望態度,行動不夠迅速,后來發現中央環保督察見刀見血來真格,各省對督察反饋都不敢怠慢,確保整改到位,責任追究到位。

  三、解決環保督察制度實施中的問題,充分發揮其為地方環境保護保駕護航的作用

  (一)區域環保督查中心作用有限,應賦予其行政機關地位

  區域環保督查中心目前做的大量工作是對具體企業和項目進行檢查,在環保部極具保留性放權的情況下,其職責實際上與環境行政主管部門交叉和重復,督促職能太弱。從組織法的角度考察,我國六個區域環保督查中心是國家環保總局派出的執法監督機構,受環保總局委托開展工作。區域環保督查中心事業單位的性質和“派出機構”的定位既無法律依據,也嚴重制約了督查職能的發揮,直接影響督查的效果。此外,區域環保督查中心并無真正意義上的執法權,更沒有查辦和處理權,這種督查效果可想而知。區域環保督查中心的法律地位、職權,最佳方案仍然將其設置為國家區域環保督查局,享有高于省級生態環保廳的法律地位,獨立行使職權。唯有如此,方能真正發揮區域環保督查的作用。

  (二)環保督察制度沒有法治化,應當進行法治化改造

  中央環保督察目前尚屬“運動型治理機制”,雖然短期來看已經取得了不俗的成績,但是,生態環境保護督察依據的規范是中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《環境保護督察方案(試行)》,沒有納入法制化的軌道,欠缺法律、制度運作的可持續性和持久性。可以分別考慮行政層面制定規范從中央到地方環保督察工作的《國家環保督察條例》,從黨法層面制定規范黨內公職人員的《中國共產黨環境保護督察辦法》。

  (三)環保督察反饋問題落實不力,應當著力解決

  目前地方政府、企業等對于環保督察反饋的問題仍然存在觀望、行動不夠迅速、走過場、敷衍應付、整改不力或者虛假整改、表面整改、整改責任不落實等問題。要從以下幾個方面解決這些問題:首先需要地方政府高度重視環保督察的反饋意見,從自身尋找問題的根源解決瀆職失職問題;其次應當對違法違規企業進行檢查督促,逐一解決其生產經營中存在的問題;再次要通過問責追責倒逼政府工作人員和企業遵守環保法律法規,履行環保義務,落實環保責任。

  四、環保督察與精準扶貧不是對立的關系,長遠來看可以推動實質意義上的精準扶貧

  環保督察與精準扶貧短期來看、表面上看是矛盾對立的關系,因為環保督察可能將開設在貧困地區的污染環境的企業關閉,造成當地農民失業,地方政府GDP減少。但長期來看,環保督察與精準扶貧的目標都是一致的:

  第一,環保督察強化環境保護,可以保護貧困地區的生態環境,確保“綠水青山就是金山銀山”的環保目標;

  第二,環保督察可以推動產業轉型升級,淘汰落后產能,推行清潔生產,補齊垃圾轉運、污水防治、工業企業廢料收集等設施建設短板,發展鄉村生態旅游,同樣可以保證當地人就業和地方經濟綠色GDP增長;

  第三,長遠來看,生態環境保護和物質脫貧同等重要。精準扶貧應該既包括幫助當地群眾進行物質脫貧,也要確保生態環境免遭破壞。用犧牲環境的代價脫貧會帶來群眾身體健康受損、農作物受損等一系列問題。這些問題一旦出現,即便脫貧的群眾又會重新返貧,進而導致脫貧-返貧的惡性循環。所以,某種程度上說,環保督察是通過強制性舉措推動綠色發展,發現精準扶貧中的新情況,解決其中的新問題以推動實質意義上的精準扶貧。


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